OFICIO 10236

20 de febrero de 2004

 

Por medio de la presente remito los comentarios de orden jurídico - formal sobre los aspectos tributarios del  proyecto de ley " Por el cual se crean zonas especiales de Inversión Social - ZEIS ", enviado por el Doctor Pedro Jose Arenas Garcia - Representante a la Cámara - Departamento de Guaviare, con el fin de que sean consolidados en un solo documento para su envío:

 

- Atendiendo la cláusula general de competencia, otorgada al Congreso de la República,  cuando se establecen exenciones, se deben fijar expresamente los hechos, beneficiarios y requisitos de la misma. El proyecto no determina territorialmente cuales son las zonas especiales de inversión social -ZEIS-,  los requisitos que deben cumplirse para el efecto y los municipios que abarcan.

 

- El  parágrafo  del artículo 2, otorga al Gobierno Nacional la posibilidad de establecer y ampliar las entidades territoriales beneficiadas del inventivo tributario. Al respecto, debe tenerse en cuenta que en una situación similar a la que se pretende,  la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 1 de la Ley 218 de 1995, cuando facultó al Gobierno para ampliar los municipios que hacían parte de la zona afectada, en los siguientes términos:

 

" Un análisis sistemático de las normas constitucionales en materia impositiva, permite concluir que en época de normalidad, el legislador es el único llamado a regular esta materia (C.N., art. 338), sin que pueda delegar en otro órgano esta competencia. Por ello, es la ley la que directamente debe fiar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, como las tarifas de los impuestos.

 

Dentro de este contexto, y dadas las repercusiones de la decisión de establecer exenciones, no sólo dentro del sistema de recaudo fiscal sino en relación con los contribuyentes, el congreso es el único que puede ejercer esta facultad, por ser restrictiva y excepcional ¿como? Fijando, expresamente los hechos que darán lugar a la exención así como los sujetos beneficiarios y los requisitos que se deben cumplir para el efecto.

 

Por tanto, quebranta el orden constitucional, la delegación que el congreso realice, para que sea otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo criterio restrictivo y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos.

 

En el caso en estudio, el congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para señalar nuevas a las que pudieran hacerse extensivos los beneficios tributarios de la Ley 218 de 1995.

 

La determinación de las zonas afectadas, una vez expiró el término en que el Gobierno Nacional podía hacer uso de las facultades propias del estado de emergencia, sólo correspondía al legislador.

 

Por estas razones, será declarado inexequible el parágrafo del artículo 1º de la Ley 218 de 1995." Sentencia C 353 de 1997

 

-  El artículo 3 del proyecto señala de manera imprecisa, que con la entrada en vigencia de la ley, las empresas recibirán los incentivos tributarios, pasando por alto que para la procedencia de los mismos se deben cumplir unos requisitos iniciales y unos para cada año en que se pretenda el beneficio.

 

El proyecto habla de incentivos tributarios nacionales, seccionales y locales, pero solo contiene aspectos relacionados con la exención del impuesto a la renta y complementarios, y una deducción sin relación de causalidad con la actividad generadora de renta.

 

- No se determinan de manera clara,  las condiciones de instalación y preexistencia (determinando claramente la fecha desde la cual se entiende la misma), respecto de las empresas que pretendan acogerse a la exención.

 

Las condiciones de la generación de empleo, tales como la calidad de los trabajadores, la permanencia del empleo y la residencia en la zona, deberán tratarse por separado dentro de los requisitos para tener derecho al beneficio.

 

En el proyecto no se determina cual es el mecanismo fiscal que se otorgará a las empresas de tardío rendimiento y sus características..

 

-  Tal y como están redactados los artículos 4 y 5 del proyecto, no es clara la diferencia respecto de los requisitos iniciales que deben cumplirse para gozar del beneficio, y los los requisitos para que proceda la exención del impuesto de renta y complementarios, respecto de cada año en que se solicite el beneficio, esto es a partir del año gravable 2004.

 

- El artículo 6 del proyecto,  es redactado de forma similar al artículo 5 de la Ley 218 de 1995, el cual fue sustituido por el artículo 39 de la Ley 383 de 1997. bajo las siguientes razones contenidas en la  exposición de motivos de la citada ley:

 

" La denominada Ley Páez sufre algunas modificaciones con el fin de ajustarla a la actual intención del legislador ordinario, de forma tal que su aplicación por parte de la autoridad tributaria y aduanera, no tenga problemas de interpretación. Se precisa el beneficio que obtendría el inversionista por las inversiones realizadas en la zona, con el fin de dar claridad y seguridad en las decisiones de inversión.

 

Se establecen las condiciones y los plazos de las inversiones de capital que deberán realizar las empresas receptoras de las respectivas inversiones, para la procedencia de los beneficios en cabeza del inversionista."

 

- El artículo 9 del proyecto,  le otorga al Gobierno Nacional, la posibilidad de una línea de crédito subsidiado de fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y reactivar unidades económicas productivas ya preexistentes.

 

Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que en una situación similar la Corte Constitucional, declaró inexequible el artículo 7 de la Ley 218 de 1995, en los siguientes términos:

 

" 3. Invasión de la órbita propia de la Junta Directiva del Banco de la República.

 

El artículo 7º acusado ordena al Gobierno Nacional que, en un plazo no mayor de 90 días contados a partir de la promulgación de la Ley 218, cree una línea especial de crédito subsidiado de fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores primario, secundario y terciario en la zona afectada  por el fenómeno natural en los departamentos de Cauca y Huila, con destino a la cofinanciación de capital de trabajo y activos fijos.

.....

Debe observarse que el Congreso, al expedir la disposición objeto de examen, no solamente entró a resolver sobre un asunto ajeno a su competencia, como la creación de una línea especial de crédito, determinada y concreta, sino que, olvidando por completo al Banco de la República y sin siquiera consagrar la posibilidad de una coordinación con él, impartió al gobierno una orden terminante e incondicional, con plazo máximo de noventa días, fijando él mismo las características del crédito subsidiado de fomento, su objeto y los sectores destinatarios del mismo.

 

Fueron invocados los artículos 13, inciso final, y 66 de la Constitución Política, cuya aplicación estima la Corte como perfectamente válida para la situación creada en la zona con motivo de los fenómenos naturales que ocasionaron la crisis, lo cual en modo alguno puede interpretarse, a la luz de la Constitución, en el sentido de que, por la finalidad buscada, hayan desaparecido las líneas que demarcan las competencias de las ramas y órganos del Estado, que colaboran entre sí armónicamente, pero tienen funciones separadas (artículo 113 C.P.). En el caso del Banco de la  República, pertenece a la categoría indicada en el segundo inciso del señalado precepto, es decir, es un órgano autónomo e independiente, con atribuciones específicas, según lo estatuye el artículo 371 de la Carta, al concebirlo como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio, y al señalar, como una de sus funciones básicas, la regulación del crédito.

 

Es evidente que, como en distintas providencias lo ha señalado esta Corte, el Estado tiene la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (artículo 13 C.P.), y que, de la misma manera, según el artículo 66 ibídem, las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales, de lo cual se deduce que una de las formas más adecuadas para contribuir a la solución de los problemas ocasionados por el desbordamiento del río Páez, particularmente en lo que toca con el desarrollo económico de la región y las circunstancias específicas de sus habitantes, hoy en clara desventaja, es precisamente la relacionada con la adopción de medidas crediticias. Dentro de ellas, no es constitucionalmente descartable la creación de cupos o líneas de crédito especiales.

 

Pero, claro está, tales posibilidades son admisibles para esta Corte únicamente en cuanto tengan curso dentro del ámbito de competencias de quien está llamado, según la Carta, a proferir las normas correspondientes, que en este caso es la Junta Directiva del Banco de la República.

 

Se declarará la inconstitucionalidad del artículo 7º de la Ley 218 de 1995, advirtiendo que ella no obsta para que la Junta Directiva del Banco de la República, si lo tiene a bien, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales, restablezca la línea especial de crédito subsidiado de fomento, con las características y para los fines señalados en el precepto dictado por el Congreso, o con elementos y modalidades diferentes, ni para que adopte otras medidas que, a su juicio, puedan ser aplicables en la zona afectada, en materia crediticia.

 

La declaración de inexequibilidad tampoco se opone a que el Gobierno Nacional coordine las actividades de las entidades financieras de carácter oficial para que, sin afectar líneas de crédito de las que corresponde regular y establecer al Banco de la República, según lo expuesto, puedan otorgar préstamos en condiciones favorables, con cargo a líneas de crédito administradas por ellas, dentro de una política gubernamental con finalidades sociales que encajen en los presupuestos contemplados por los artículos 13 y 66 de la Constitución Política, entre otros.

 

Con base en el principio constitucional de la buena fe (artículo 83 C.P.), esta sentencia no afectará a quienes hubieren sido ya favorecidos por créditos otorgados con cargo a la línea creada con base en el artículo 7º que se declara inexequible, ni tampoco a quienes, para la fecha de notificación de aquélla, ya hubieren iniciado los trámites pertinentes, con miras a la obtención de crédito." Sentencia C 256 de 1997

 

Por último, la actual crisis de las finanzas públicas impone la obligación del manejo responsable de los ingresos tributarios, siendo la propuesta que hoy se estudia contraria al anterior postulado, en consecuencia, manifestamos nuestro total desacuerdo por ser altamente inconveniente, para el equilibrio de las finanzas del Estado.