DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
CONCEPTO 12012
01 de marzo de 2004
TEMA:
Procedimiento Tributario
DESCRIPTOR:
VIGENCIA
FUENTES FORMALES:
Código Civil, artículos 25 y 26
Ley 153 de 1887, artículo 14
Ley 191 de 1995, artículo 27
Ley 633 de 2000, artículo 134
Ley 677 de 2001, artículo 29
PROBLEMA JURIDICO:
Se encuentra vigente el artículo 27 de la Ley 191 de 1995?
TESIS JURIDICA:
No se encuentra vigente el artículo 27 de la Ley 191 de 1995.
INTERPRETACION JURIDICA:
En el escrito de la referencia solicita la revocatoria del Concepto 076390 de 27 de noviembre de 2003, en el cual se precisa que el artículo 27 de la Ley 191 de 1995, no se encuentra vigente.
La solicitud de revocatoria se fundamenta en los siguientes aspectos:
1.- Que la DIAN carece de competencia para interpretar la Ley 677 de 2001, desde el punto de vista Constitucional y legal. Constitucional, en cuanto de acuerdo con el artículo 150 numeral 1 de la Constitución Política, corresponde al Congreso “ /.../ Interpretar, reformar y derogar las leyes”. Legal, por cuanto el artículo 25 del Código Civil establece que, “ tratándose de competencia en la “Interpretación de la ley”, “para fijar el sentido de una ley oscura, de manera general”, sólo le corresponde al legislador.
2.- Que la intención del Congreso con el artículo 29 de la Ley 677 de 2001, no fue otra que darle plena vigencia al sistema compensatorio o de exclusión previsto en el artículo 27 de la Ley 191 de 1995, concluyendo, en últimas, que el efecto de la derogatoria parcial del artículo 134 de la Ley 633 de 2000, consiste en restablecer el carácter de “ exentos del impuesto sobre las ventas los alimentos de consumo humano y animal y productos de aseo provenientes de países limítrofes con destino consumo en zonas de frontera.”
Sobre el particular este Despacho efectúa las siguientes consideraciones:
El Decreto 1071 de junio 26 de 1999, "Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones" en el artículo 5 en donde establece la competencia de la DIAN señala en el inciso 7 lo siguiente:
"Le compete igualmente actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia tributaria, aduanera, y de control de cambios en relación con los asuntos de su competencia."
Así mismo el Decreto 1265 de julio 13 de 1999 en el artículo 11 al señalar las funciones de la Oficina Jurídica en los numerales 1 y 2 establece:
"1. Determinar y mantener la unidad doctrinal en la interpretación de normas tributarias, en materia aduanera y de control de cambios, en lo de competencia de la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales.
2. Actuar como autoridad doctrinaria nacional en materia aduanera, tributaria y de control de cambios, en lo de competencia de la Entidad."
Lo anterior significa que la DIAN por intermedio de la Oficina Jurídica se encuentra autorizada legalmente para interpretar las normas de carácter tributario, aduanero y cambiario. Tal facultad se encuentra sustentada en el artículo 26 del Código Civil que a la letra dice:
"Los jueces y funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y a los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses particulares."
Para este Despacho es claro que la interpretación de la ley no está reservada exclusivamente a los magistrados y jueces competentes para resolver los conflictos, sino también por mandato legal debe ser realizada por los funcionarios administrativos encargados de hacer cumplir la ley por medio de actos administrativos, más aún cuando la ley impone la obligación de mantener la unidad doctrinal en materia tributaria.
Ahora bien, tratándose de la interpretación de las normas jurídicas, tenemos tres clases de interpretación: Constitucional, Judicial y Doctrinal.
La primera de ellas, evidentemente, encuentra su consagración en la misma Carta Política en su artículo 150; y en concordancia con la norma constitucional, el artículo 25 del Código Civil, señala:
" La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador."
De manera que, esta especial forma de interpretar la ley por ser del resorte exclusivo del legislador es por lo que precisamente se denomina interpretación con autoridad, que por tener calificación legal, obvia cualesquiera otra disquisición o explicación respecto del ordenamiento que se interpreta, lo que permite afirmar que el legislador en forma expresa consigna en la misma ley el sentido y alcance bajo el cual es aplicable la norma, no permitiéndose en consecuencia una interpretación ajena a la misma, sea esta judicial o doctrinal.
Si bien se observa, el artículo 29 de la Ley 677 de 2001 concretó su texto a suprimir del artículo 134 de la Ley 633 de 2000 el artículo 27 de la Ley 191 de 1995, sin expresión adicional alguna que permita conocer, en forma adicional, la consecuencia de tal supresión. Inferir que la derogación de una norma derogatoria incorpora "per se" una interpretación con autoridad, constituye ligereza de consecuencias riesgosas para la estabilidad jurídica. De manera que, ante la ausencia de voluntad del legislador en el artículo 29, Ibídem, -salvo la derogatoria expresa de una norma-, al no existir ( se reitera) interpretación auténtica, la Administración Tributaria no se halla impedida para pronunciarse sobre la vigencia de una norma que, por competencia exclusiva, debe de considerar en razón de los efectos fiscales que produce.
Además de lo anterior, en modo alguno puede inferirse que la derogación de una norma que a su vez haya derogado otra, tiene como fin último la incorporación al sistema jurídico de la norma inicialmente derogada, pues tal consideración definitivamente altera el orden jurídico establecido y así se ha consignado en fallos de constitucionalidad.
Aún más, el artículo 14 del Código Civil, precisa: "Las leyes que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas en éstas; pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias ejecutoriadas en el tiempo intermedio", con ello está significando que la interpretación dada por el legislador no corresponde a una nueva declaración de voluntad, vale decir que el propósito de la interpretación auténtica es confirmar el sentido en que debe entenderse lo expresado en la ley interpretada, por considerar que su enunciado se presta a dudas.
La jurisprudencia constitucional se ha referido a las leyes interpretativas haciendo énfasis en su fuerza vinculante y en los requisitos constitucionales que debe cumplir su expedición.
Es así como en sentencia: C-055, feb. 15/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C. Const. S. Plena, en su aparte pertinente, expuso:
“No es (...) cierto que una norma derogatoria cese de producir efectos una vez promulgada ya que ella, al eliminar otras disposiciones, ha producido una transformación del orden normativo. Por eso, como dicen Alchourrón y Bulygin, “el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico) (ALCHOURRÓN, Carlos; BULYGIN, Eugenio. Análisis lógico y derecho. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pág. 401). (...).
De otro lado el ciudadano identifica de manera tácita los efectos de la derogación de una norma derogatoria con aquellos de una declaración de inconstitucionalidad de esa misma disposición. Así, es cierto que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos, por ejemplo, que una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que ésta pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda derogación “carecería de consecuencias” ya que la norma inicialmente derogada, esto es la ley B, “no entraría por eso nuevamente en vigencia (HANS KELSEN, Ulrich Klug. Op. Cit. pág. 71). Por ello es perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual “una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida le ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva”. (...).
Esta diferencia de efectos entre la declaración de inexequibilidad y la derogación de una norma legal no es caprichosa sino que responde a la distinta naturaleza jurídica de ambos fenómenos. Así, la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del legislador (...). ”
Si bien, las normas son susceptibles de diversas interpretaciones, cuando existen principios generales de interpretación de la Ley como el consagrado en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, que ordena la reproducción de una ley,( cuando esta ha sido derogada) , a fin de que recobre su fuerza legal, es claro que no puede soslayarse so pretexto de interpretar la intención del legislador.
De otra aparte, si como se afirma en el escrito, “la intención del Congreso con el artículo 29 de la Ley 677 de 2001, no fue otra que darle plena vigencia al sistema compensatorio o de exclusión previsto en el artículo 27 de la Ley 191 de 1995”, tal parecer contraría lo expuesto por el mismo libelista cuando considera que la interpretación aplicable corresponde a la consagrada en el artículo 25 del Código Civil, pues al no encontrarse aquella definida en el artículo 27 supra, es claro que en aplicación del mismo artículo 25, al interprete no le es dado suponer cual fue la intención del legislador, contradicción que adicionada a lo expuesto inicialmente le imprime un efecto adverso a la finalidad perseguida, cual es la revocatoria del concepto en referencia. (Subraya el Despacho).
En consecuencia, en el marco del contexto Legal, Jurisprudencial y Doctrinal expuesto, este Despacho se abstiene de revocar el Concepto 076390 de noviembre 27 de 2003.