Oficio 32156

OFICIO Nº 032156

31-12-2019

DIAN

 

 

Dirección de Gestión Jurídica

Bogotá, D.C.

100202208-1455

 

Ref: Radicado 100088382 del 16/10/2019

 

Tema			Procedimiento Tributario
Descriptores			PRINCIPIOS DE LESIVIDAD, PROPORCIONALIDAD, GRADUALIDAD Y FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO
Fuentes formales			Estatuto Tributario. Art. 640. Ley 1943 de 2018. Arts. 100 y 101.

 

 

Cordial saludo:

 

De conformidad con el artículo 19 del Decreto 4048 de 2008 es función de esta Dirección mantener la unidad doctrinal en la interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional, aduaneras y cambiarias en lo de competencia de la UAE-DIAN.

 

En primer lugar, es necesario explicar que las facultades de esta dependencia se concretan en la interpretación de las normas atrás mencionadas, razón por la cual no corresponde en ejercicio de dichas funciones prestar asesoría específica para atender casos particulares que son tramitados ante otras dependencias o entidades ni juzgar o calificar las decisiones tomadas en las mismas.

 

En la petición de la referencia se solicita revocar los oficios Nos. 006696 de 2019 y 014326 de 2018, debido a que considera el peticionario que debería esta entidad aclarar que en los procesos de Terminación por Mutuo Acuerdo y Conciliaciones Contencioso Administrativas procede concurrentemente la reducción por gradualidad prevista en el artículo 640 del Estatuto Tributario (en adelante: ET).

 

Sobre el particular, en segundo lugar, resulta pertinente precisar que el deber de aplicar el principio de favorabilidad en el régimen sancionatorio, no implica su aplicación en instancias diferentes a las actuaciones administrativas sancionatorias, tales como los procesos judiciales, sobre los cuales procede la conciliación contenciosa administrativa y la terminación por mutuo acuerdo, ello debido a que la ley tributaria ha regulado de manera especial las condiciones y el procedimiento para aplicar estos mecanismos alternativos de terminación de conflictos en procesos judiciales en curso donde se discuten obligaciones tributarias, aduaneras o cambiarias, los cuales se diferencian de los procesos sancionatorios en sede adminsitrativa (sic).

 

De este modo, debe reiterase, tal y como expuso este Despacho en el oficio con radicado interno No. 100202208-000145 de 2018, en el cual se resolvió este mismo problema jurídico, que:

 

"(...) los principios son lineamientos para la interpretación e integración de las normas, pero no crean procedimientos ni generan normas sustantivas, su finalidad es integradora e interpretativa del contenido legal. En materia tributaria la ley ha establecido la forma en que se debe aplicar y allí no se contempla en forma alguna la propuesta presentada en la consulta.

 

Ahora bien, la ley al consagrar el principio en materia sancionatoria no condicionó su aplicación de manera expresa a determinados procesos, pero deriva del análisis de cada uno de los procedimientos, que al tratarse de la aplicación en materia sancionatoria se remite a las actividades de carácter sancionatorio, conforme con el artículo 640 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, no a todos los eventos como los mecanismos alternativos. La aplicación del principio no puede crear nuevas instancias, ni adicionar los mecanismos alternativos de solución de conflictos, alterando el contenido de la regulación legal correspondiente.

 

Si bien es cierto que el Consejo de Estado está aplicando el principio de favorabilidad en materia tributaria sancionatoria, pero en las decisiones de los procesos de su conocimiento en la vía contencioso administrativa, providencias que no aplican en forma directa para efectos de los mecanismos alternativos de solución de conflictos; habida cuenta que estos últimos temas no han sido objeto de pronunciamiento en específico.

 

Las decisiones y actuaciones con ocasión de la terminación por mutuo acuerdo y la conciliación administrativa tienen efectos y aplican a las partes, en el supuesto que se cumplan con las normas que los regulan. A partir de estas circunstancias no es procedente generalizar que existe la obligación de aplicar el principio por usted señalado en materia sancionatoria, puesto que se trata de procedimientos que se desarrollan en momentos diferentes y con procedimientos distintos. Lo que significa, que no es lo mismo aceptar una propuesta de sanción en un acto administrativo con los beneficios del principio de favorabilidad, corrigiendo la declaración o pagando con la disminución otorgada por la aplicación del principio de favorabilidad, que terminar por mutuo acuerdo un proceso que implica reducir una sanción dentro del marco de las condiciones y porcentajes exigidas de manera expresa por la Ley.

 

En concordancia con lo trascrito y de manera adicional a los argumentos planteados en los oficios objeto de inconformidad, debe explicarse que la imposibilidad de aplicar de manera concurrente la reducción del artículo 640 ET., a los procesos judiciales terminados mediante conciliación o por mutuo acuerdo, deriva de la supremacía del principio de legalidad, cuya esencia como "eje definitorio o estructural de la identidad de la Constitución Política" impone "la limitación en el ejercicio de poder público mediante su sumisión a la ley, a lo que se suma la garantía de los derechos que surge de dicha función de contención. En razón a su objetivo, el principio de legalidad representa, como se ha dicho, uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático, que se manifiesta en la limitación y división del poder, siendo este un rasgo propio del concepto del Estado de Derecho al que sirve la Constitución Política" (Corte Constitucional. Sentencia C-630 de 2017).

 

Por ende, la autoridad administrativa a cargo de los procesos sancionatorios en esta sede, debe regirse por las normas especiales aplicables a este tipo de actuaciones, las cuales están contenidas en leyes y reglamentadas por decretos -en algunos casos-, todas ellas normas creadas especialmente como debido proceso para cada actuación. Es así como:

 

"Para el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone: (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso" (Corte Constitucional. Sentencia C-412 de 2015).

 

En el mismo sentido, los procesos contenciosos a cargo de autoridad judicial competente, se rigen por normas especiales, puesto que estos obedecen a una naturaleza diferente a las actuaciones sancionatorias en sede administrativa, las primeras se originan como garantía de la tridivisión del poder público y el sistema de control de frenos y contrapesos estatal, y las segundas para regular la potestad sancionadora de la administración.

 

Así las cosas, en virtud al principio de legalidad, no deben confundirse las normas aplicables a procesos judiciales, con las normas aplicables en procesos administrativos sancionatorios, ya que se trata de actuaciones diferentes, y en cada una de ellas debe la autoridad competente respetar y aplicar las leyes especiales que las rigen.

 

En consecuencia, de un lado el artículo 640 del ET., es una norma especial destinada a la aplicación de los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad en el régimen sancionatorio en sede administrativa.

 

De otro lado, la conciliación contencioso administrativa en materia tributaria y la terminación por mutuo acuerdo de los procesos tributarios, aduaneros y cambiarios, dispuestas en los artículos 100 y 101 de la Ley 1943 de 2018, son normas especiales aplicables en procesos judiciales de esta índole.

 

Por lo tanto, no es jurídicamente viable en razón al principio de legalidad, que la autoridad administrativa aplique normas especiales a procedimientos diferentes a los que el legislador estableció como destinatarios de las mismas, debido a que cada una de estas disposiciones legales se identifica como exigencia legal para cada una de las actuaciones previamente contempladas en la Ley, rigiendo únicamente sobre aquellas que el legislador así lo dispuso.

 

En los anteriores términos se absuelve su consulta, se confirman los oficios Nos. 006696 de 2019 y 014326 de 2018, y cordialmente le informamos que tanto la normatividad en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como los conceptos emitidos por la Dirección de Gestión Jurídica en estas materias, pueden consultarse en la página electrónica de la DIAN: http://www.dian.gov.co siguiendo los iconos: “Normatividad”-“técnica” y seleccionando los vínculos “Doctrina” y “Dirección de Gestión Jurídica”.

 

Atentamente,

 

 

LILIANA ANDREA FORERO GÓMEZ

Directora de Gestión Jurídica

UAE-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales